En cumplimiento de la Resolución Nº 5004 del Jurado Nacional de Elecciones, las organizaciones que inscribieron la fórmula de candidatos a la Presidencia de la República para el período julio 2011-julio 2016 presentaron su Plan de Gobierno. Es la primera vez que se demandó este requisito.
Es una medida positiva, que busca mejorar la calidad de la participación política y contar con un voto más informado y responsable, basado en el conocimiento y estudio de las distintas propuestas que plantean las organizaciones políticas.
El diseño de los planes de gobierno para el período 2011-2016 cuenta con un escenario económico alentador: el marco presupuestal se prevé mejor que el que tuvieron gobiernos anteriores. Muchas regiones beneficiadas con el Canon nunca tuvieron tanto dinero para invertir. El Consejo Nacional de Educación, tomando como referencia el Marco Macroeconómico Multianual 2011-2013, estima que si el Producto Bruto Interno crece a una tasa anual de 5.5% y si el presupuesto de educación se ubica en un 3.2% del Producto, éste podría bordear los 21 mil millones de soles. En el 2011 el presupuesto aprobado fue 14,400 millones.
Por tanto, el presupuesto público no sería mayor obstáculo para mejorar la calidad y equidad de la educación peruana. Los obstáculos podrían derivarse, en primer lugar, de la capacidad para diseñar proyectos de manifiesto impacto y que demuestren una alta rentabilidad social y económica de la inversión; y en segundo lugar, de la capacidad de gestión de las diversas instancias de la administración educativa. El Consejo Nacional de Educación, en un estudio realizado con ocasión de la evaluación de la ejecución del presupuesto sectorial del 2010 encontró que apenas la tercera parte de la inversión asignada al Ministerio de Educación había sido ejecutada al 4 de noviembre de ese año. De otro lado, se han dado importantes inversiones en capacitación y distribución de textos escolares, así como en programas como Alfabetización y Una Computadora por Niño, pero poca información se tiene respecto de sus contribuciones a la mejora de la calidad y equidad del servicio, así como a los logros de aprendizaje de los estudiantes.
Si no hay programas sólidamente fundamentados en sus beneficios e impactos el riesgo es que los posibles incrementos de recursos que el sector Educación pueda recibir vayan a otros sectores que estén en capacidad de plantear mejores iniciativas. Es lo que hay que evitar.
Prioridades educativas. Por fortuna, este ejercicio de planificación ha permitido observar las tendencias que tendrán las políticas educativas en el siguiente quinquenio. Entre los temas comunes en la mayoría de los planes de gobierno están la atención preferencial a la educación inicial, técnica y rural; el afianzamiento del concepto de meritocracia, los programas de becas y créditos en el país y el exterior, mayores asignaciones presupuestales.
Debe tenerse en cuenta que quién asuma el gobierno en julio del 2011 encontrará un escenario donde existe un presupuesto en ejecución, con actividades y asignaciones de recursos ya definidas que hay que ejecutar en lo que resta del año. Asimismo, habrá una programación del Presupuesto Público 2012 en marcha cuya propuesta de distribución de recursos quedará casi definida pocas semanas después del 28 de julio. Esta situación obliga a que las organizaciones que estén más cerca de ganar los comicios estén en capacidad de identificar los programas que, sin implicar grandes reformas del presupuesto, sean re-direccionados para ganar en eficiencia y resultados con relativa rapidez. Por otro lado, tendrían que contar al inicio del nuevo gobierno con propuestas suficientemente precisas de los programas que formarán parte del presupuesto 2012. Si no se cumplen estas dos exigencias se corre el riesgo de postergar durante varios meses el inicio de las reformas sustantivas que se propongan.
Por tanto, cuanto más maduras y desarrolladas estén las propuestas de planes de gobierno habrá más posibilidades de influir en un cambio de los criterios de asignación de recursos favoreciendo aquello que las nuevas autoridades consideran como sus prioridades.
Pero es allí es donde se observan los primeros problemas. Por ahora los planes de gobierno en educación inciden en generalidades, carecen de estimados de costos y casi no precisan el camino a seguir para implementar tal o cual prioridad. En otros términos, falta precisar cómo se llevarán a la práctica, qué requerimientos demandan en cuanto a estructuras de organización, recursos humanos y tecnológicos, reformas de los procedimientos, alianzas público privadas, por citar algunos aspectos claves para tomar rápidas decisiones y no caer en la inercia.
Hay programas en marcha que podrían ser objeto de refuerzo, reorientación, reforma o desactivación, pero adoptar una u otra medida exige evaluaciones anticipadas de los mismos y tener una clara idea de lo que podrán ser los primeros meses de un nuevo gobierno. La experiencia peruana y de otros países ha demostrado que si el primer ministro designado para el sector educación no logra emprender las reformas más importantes que se ha trazado, luego será muy difícil hacerlo. Por ello, esperar el período de transferencia para ir perfilando en detalle las características de cada medida sería tarde.
Algunas reformas inmediatas. Si se quiere racionalizar el número de competencias y capacidades del currículo de la educación básica, hay que tener una nueva propuesta curricular a más tardar en setiembre del presente año. De esta manera se daría tiempo a las editoriales a reajustar el contenido de sus textos. Si la reforma curricular no se formula antes de iniciar el cuarto trimestre de este año tendría que postergarse hasta el 2013. También está pendiente la reorganización del sector, incluida la definición del futuro de la Municipalización de la Educación.
De igual manera, en relación a la Carrera Pública Magisterial hay varias actividades que con urgencia requieren organizarse. En un primer grupo están las que tienen que ver con la estrategia de generalización de la Carrera: los plazos y los correctivos que permitan mejorar la implementación. Otro grupo de actividades conciernen a organizar varios de los procedimientos contemplados en la Ley y que por el momento no funcionan; tal es el caso del período de inserción, la evaluación del desempeño, la evaluación para los ascensos, la evaluación para el acceso a cargos directivos y jerárquicos, el programa de excelencia pedagógica, además de definir en cuánto tiempo se generalizará la Carrera. Varias de ellas son exigencias de la Ley y se ignora si el actual gobierno dejará suficientes avances para poder implementarlas.
Continuar con la programación de los planes de gobierno no solo ayudaría a definir las estrategias de acción de quien gane, sino también de quienes actúen en las bancadas del Congreso.
¿Costos financiables de algunas medidas?Para pocos programas se fijan metas de logro; la mayoría, en cambio, se queda en la generalidad o ambigüedad. No contar con estudios de financiamiento del plan podría hacer de ciertas propuestas una mera ilusión o sobrepasar los límites de una asignación presupuestaria razonable. Por ejemplo, universalizar la educación inicial de 3 a 5 años costaría S/. 2,700 millones, pues implica incorporar a más de 340 mil niños de esa edad aún no atendidos. Convertir el 100% de los Pronoeis en jardines de la infancia requiere más de 700 millones. Duplicar el sueldo a los profesores, en el supuesto de que ahora perciben un promedio de S/. 1,100 mensuales llevaría a una demanda adicional anual de S/, 4,158 millones. En algunos casos resulta difícil costear propuestas como ofrecer al 100% de los colegios internet y bibliotecas virtuales, o crear institutos tecnológicos. En este último caso, las inversiones están muy asociadas a las especialidades que se brinden y al nivel de modernidad que se desee dar a la oferta.
Hay necesidad de incrementar el presupuesto de educación. Cumplir lo establecido en el Acuerdo Nacional de alcanzar el 6% del PBI significaría más que duplicar el presupuesto en cinco años. La pregunta es si la capacidad de gestión que tendrá el Sector aseguraría inversiones cualitativamente óptimas.
La reforma de la gestión es uno de los temas ausentes en la mayoría de los planes de gobierno. No hay propuestas sobre cómo modernizar las estructuras de organización, informatizar procesos, elevar la capacidad técnica de los profesionales de la administración sectorial, reformar el presupuesto, recobrar los disminuidos liderazgos en la direccionalidad de las políticas educativas, por citar algunos de los temas más trascendentes.
Todos los candidatos articulan las políticas de aumentos salariales para los profesores con las evaluaciones del desempeño docente, lo que incluye monitorear los resultados que cada profesor obtiene con sus estudiantes. Por ahora los avances en los diseños de la evaluación son limitados y poco claros en sus exigencias de infraestructura logística, de gestión y de instrumentos a emplear. Si como lo señalan algunas iniciativas se tomaría en cuenta la evaluación del estudiante y/o las buenas prácticas docentes, la pregunta es cómo se haría y cómo se aprovecharían los resultados. Actualmente solo se evalúa censalmente el segundo grado de primaria en las áreas de lectura y matemáticas. ¿Hasta cuántos grados y que áreas de formación podrían monitorearse nacionalmente?, ¿Cómo medir resultados en aquellas áreas que no medirá el Ministerio de Educación y qué significaría ello en términos de fortalecer la Unidad de Medición de la Calidad Educativa del Ministerio de Educación?. También hay que preguntarse acerca de cómo superar los problemas de gestión que actualmente enfrenta la aplicación de la Carrera Pública Magisterial.
Una de las apuestas del Consejo Nacional de Educación es integrar las modalidades de educación superior en un solo sistema, con una Ley Marco que fije las características de la integración. Ninguna de las propuestas avanza en ello pues se sigue trabajando por separado políticas de enseñanza técnica y universitaria. Al parecer no se ha producido una reflexión suficiente sobre los beneficios que traería un trabajo más articulado entre estas ofertas de educación superior a favor del desarrollo nacional.
De otro lado, hay propuestas que plantean la construcción de instituciones de formación técnica con inversión estatal. La experiencia de varios países que han impulsado la formación técnica ilustra sobre dos situaciones. La primera es que la transferencia de institutos técnicos a los gremios empresariales - manteniendo la subvención estatal- tiene varios beneficios pero arrastra vicios que desde hace años perduran en la administración docente: estabilidad laboral de profesores, falta de preparación para calificar jóvenes, insuficiente motivación para participar en proyectos innovadores, para aumentar sus jornadas de trabajo, participar de nuevos esquemas de organización o desarrollo de una cultura de evaluación y de rendición de cuentas.
Una segunda limitación se deriva de la forma cómo incide el cambio tecnológico en los procesos productivos y la imposibilidad de los centros de enseñanza técnica de acompañar dichos cambios. Éstos irán siempre más adelante y acompañarlos resulta enormemente costoso para el Estado. Por esta razón, sería necesario generar incentivos para que los gremios empresariales asuman la calificación de sus cuadros, tanto de los que aspiran a un puesto de trabajo como los que ya están en servicio, sin necesariamente asumir los pasivos de una transferencia de institutos tecnológicos que, como se ha descrito, serían muy difíciles de lidiar para quienes reciban la administración de estos centros.
En síntesis: hay que reconocer que pocas campañas electorales han tenido a la educación como una de las prioridades sentidas del discurso político en el convencimiento que sin una educación de calidad y extendida para todos no hay un soporte fundamental para la sostenibilidad del crecimiento económico, la reducción de las desigualdades y la generación de empleos de mejor calidad. Convertir ese discurso en realidad demanda, sin embargo, un esfuerzo de programación más pormenorizado de las propuestas de planes de gobierno.
Igualmente es muy importante observar la preocupación de las organizaciones políticas de reclutar cuadros altamente calificados para formular los planes. En todos hay especialistas con mucha experiencia que aportarán en el diseño de iniciativas valiosas y necesarias para configurar el escenario de prioridades de política educativa 2011-2016.
Como se expresa en este informe, aún cuando ya fueron presentados formalmente, es preciso continuar los trabajos de perfeccionamiento de los planes de gobierno pues son un requisito para el desarrollo de una gestión más ordenada y sin improvisaciones.
Fuente: Instituto de Investigación para el Desarrollo y la Defensa Nacional – INIDEN
